Resumen

I

La agricultura ecológica es un método agrícola de producción de alimentos que utiliza sustancias y procesos naturales, contribuyendo así a una mayor biodiversidad y a una menor contaminación del agua, el aire y el suelo. La Comisión la considera una herramienta clave para aumentar la sostenibilidad de la agricultura, y se ha fijado como objetivo que el 25% de las tierras agrícolas de la UE se dediquen a la agricultura ecológica de aquí a 2030, lo que supone un salto significativo con respecto al 10,5% de 2022. En el período comprendido entre 2014 y 2022, los agricultores recibieron unos 12 000 millones de euros en ayudas a las prácticas de agricultura ecológica en virtud de la política agrícola común (PAC).

II

Nuestra auditoría evaluó la concepción, la ejecución y el seguimiento de las ayudas de la UE a la agricultura ecológica. Abarcamos el período 2014-2022 y, en su caso, también comprobamos las disposiciones y los programas vigentes para el período 2023-2027. Llevamos a cabo la presente auditoría a la luz del importante volumen de gasto de la UE que se destina a la agricultura ecológica. Esperamos que nuestro informe suponga una contribución a la política de la UE relativa al sector ecológico y a las propuestas legislativas de la Comisión para la PAC posterior a 2027, previstas en 2025.

III

En general, llegamos a la conclusión de que las políticas nacionales y de la UE para el sector ecológico presentaban lagunas. Los fondos de la PAC se utilizaron para aumentar la superficie cultivada ecológicamente, sin tener suficientemente en cuenta los objetivos medioambientales y de mercado establecidos por la política de la UE en materia de agricultura ecológica. No fue posible evaluar el impacto de la política debido a restricciones en los datos.

IV

Constatamos que el marco estratégico de la política de la UE relativa al sector ecológico presenta lagunas. Los planes de acción de la UE, que la Comisión utiliza para definir la estrategia para el sector ecológico, carecen de elementos importantes. Aunque el plan actual supone una mejora con respecto al anterior, sigue sin incluir metas cuantificables para los objetivos y acciones definidos, ni un modo de medir los progresos. La única meta para el sector ecológico es el objetivo no vinculante del 25% de tierras cultivadas ecológicamente, que solo se centra en el aumento de la superficie. No hay ninguna estrategia ni objetivos para el sector ecológico con posterioridad a 2030.

V

El grado de desarrollo de la agricultura ecológica, y las ambiciones para que continúe creciendo, difieren enormemente entre los distintos Estados miembros. Aunque todos los países de la Europa de los Veintisiete, excepto tres, ya cuentan con planes de acción sobre producción ecológica, existe el riesgo de que no sean suficientes para alcanzar el objetivo de la UE del 25% para 2030. Para lograr este objetivo, sería necesario duplicar el actual incremento anual de la agricultura ecológica. En aquellos Estados miembros en los que el sector ecológico está poco desarrollado, los planes de acción nacionales podrían desempeñar un papel clave para impulsar el desarrollo. Sin embargo, la baja calidad de estos planes disminuye su impacto.

VI

La política agrícola común es la principal fuente de financiación para desarrollar la agricultura ecológica en la UE. Constatamos que, si bien este apoyo ha contribuido a aumentar la superficie de tierras cultivadas ecológicamente, la integración de los objetivos medioambientales y de mercado de la política de la UE en materia de agricultura ecológica en el gasto de la UE sigue siendo un reto.

VII

Las ayudas de la UE a la agricultura ecológica se basan en los beneficios medioambientales esperados, pero estos no siempre están garantizados. En los cuatro Estados miembros que visitamos no se aplicaban de modo coherente las normas de la agricultura ecológica, en particular, las relativas a la rotación de cultivos y el bienestar de los animales. Aunque la integración de los principios voluntarios de la agricultura ecológica en el gasto de la UE podría reforzar su impacto medioambiental positivo, comprobamos que los Estados miembros rara vez lo hacían.

VIII

Uno de los objetivos de la política de la UE es que la agricultura ecológica produzca una amplia variedad de alimentos para abastecer el mercado de productos sostenibles. Un mercado bien desarrollado actúa como incentivo adicional para que los agricultores se pasen a la agricultura ecológica y facilita el crecimiento a largo plazo. A pesar de ello, los Estados miembros no han orientado suficientemente bien la financiación de la PAC para reforzar la posición del agricultor en la cadena de valor y seguir desarrollando el sector ecológico.

IX

La Comisión supervisa el gasto de la UE en agricultura ecológica y el tamaño de la superficie subvencionada. Sin embargo, el impacto de este apoyo no puede evaluarse, porque las herramientas existentes no son aptas para este propósito. La Comisión también carece de datos sobre cómo respalda el gasto de la UE el desarrollo del sector ecológico más allá de la agricultura ecológica, sobre todo si se tiene en cuenta que ahora se recopilan menos datos que antes de 2021.

X

Sobre la base de nuestras constataciones, recomendamos a la Comisión:

1. 1. reforzar el marco estratégico de la UE para el desarrollo del sector ecológico, estableciendo una forma de medir los avances y fijando una visión para después de 2030;
   2. mejorar la integración de los objetivos medioambientales y de mercado en las ayudas de la PAC y orientar mejor los fondos posteriores a 2027 para desarrollar el sector ecológico;
   3. garantizar la disponibilidad de datos pertinentes para evaluar el desarrollo de la agricultura ecológica y su impacto en el medio ambiente y el clima mediante un uso más eficaz de las herramientas y la información existentes.

Conclusiones y recomendaciones

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En general, llegamos a la conclusión de que las políticas nacionales y de la UE para el sector ecológico presentaban lagunas. Los fondos de la PAC se utilizaron para aumentar la superficie agrícola dedicada a la agricultura ecológica, sin tener suficientemente en cuenta los objetivos medioambientales y de mercado que define la política de la UE en materia de agricultura ecológica. Por último, no fue posible evaluar el impacto de la política debido a restricciones en los datos.

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Constatamos que las lagunas del marco estratégico debilitan la política de la UE relativa al sector ecológico. La Comisión utiliza planes de acción para dirigir el desarrollo del sector. Aunque el plan de acción 2021-2027 supone una mejora respecto al anterior, sus tres objetivos principales siguen sin incluir metas cuantificables ni medios para calibrar los avances. El objetivo de la UE de lograr que el 25 % de las tierras agrícolas se cultiven ecológicamente de aquí a 2030 no se ha complementado con objetivos que aborden otros elementos del sector. La UE no tiene estrategias ni objetivos para el sector ecológico después de 2030 (véanse los apartados ‎19 a ‎24).

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La actuación a nivel nacional es esencial para apoyar la política de la UE. Constatamos que los Estados miembros han desarrollado políticas nacionales para el sector ecológico a diferentes velocidades y con distintos niveles de calidad. Solo abordaron parcialmente las necesidades específicas de su sector ecológico al programar los fondos de la PAC (apartados ‎25 a ‎35).

Recomendación 1

Reforzar el marco estratégico de la UE para el sector ecológico y mejorar el vínculo con las ayudas de la PAC

Recomendamos a la Comisión:

1. 1. mejorar el enfoque estratégico de la UE para el sector ecológico:
      - definiendo una visión a largo plazo para el sector con posterioridad a 2030;
      - fijando objetivos medibles e indicadores de referencia para evaluar los avances logrados;
      - tomando en consideración objetivos adicionales que complementen el objetivo basado en la superficie del 25 % para la agricultura ecológica, a fin de garantizar el desarrollo global del sector (por ejemplo, fomentar la producción y el consumo de productos ecológicos);
   2. exigir a los Estados miembros, en la PAC posterior a 2027, que vinculen el uso de las ayudas de la PAC a las necesidades que hayan definido para el sector ecológico.

Fecha prevista de aplicación: a) final de 2026, y b) final de 2027.

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Constatamos que los Estados miembros no habían garantizado una aplicación coherente de las normas ecológicas, y que rara vez incluían principios ecológicos además de los requisitos legales en las ayudas de la PAC a la agricultura ecológica (véanse los apartados ‎37 a ‎43). El uso generalizado de excepciones para las semillas no ecológicas no incita a los agricultores a producir semillas ecológicas y a desarrollar este mercado (véanse los apartados ‎44 a ‎51). Aparte de apoyar la adopción de la agricultura ecológica, los Estados miembros no han orientado suficientemente bien la financiación de la PAC para reforzar la posición de los agricultores en la cadena de valor y continuar desarrollando el sector ecológico (véanse los apartados ‎52 a ‎59).

Recomendación 2

Integrar mejor los objetivos medioambientales y de mercado de la agricultura ecológica en la PAC

Recomendamos a la Comisión:

1. 1. facilitar orientaciones a los Estados miembros para que apliquen con coherencia las normas definidas en el Reglamento sobre producción ecológica, y mejoren la integración de los principios ecológicos en las ayudas de la PAC a la agricultura ecológica;
   2. evaluar la contribución de los fondos de la PAC a la sostenibilidad económica de la agricultura ecológica para mejorar la orientación al sector ecológico de las ayudas de la PAC posterior a 2027;
   3. analizar el uso de todas las autorizaciones y excepciones de la agricultura ecológica y, si procede, adopte medidas correctoras.

Fecha prevista de aplicación: final de 2026.

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La PAC apoya la agricultura ecológica, principalmente, por los beneficios medioambientales y climáticos esperados. Sin embargo, el marco de seguimiento y evaluación establecido por la Comisión y los Estados miembros solo permite supervisar el gasto de la UE, pero no evaluar su impacto (véanse los apartados ‎61 a ‎66). La Comisión podría evaluar el impacto de las ayudas de la PAC a través de otras herramientas existentes en la UE, pero estas no contienen información pertinente y representativa para la agricultura ecológica (véanse los apartados ‎68 a ‎71). La limitada disponibilidad de datos sobre el sector ecológico, incluidos datos sobre el mercado de productos ecológicos, continúa afectando al proceso de elaboración de políticas (véanse los apartados ‎72 a ‎77).

Recomendación 3

Garantizar la disponibilidad de datos pertinentes para evaluar el desarrollo de la agricultura ecológica

Recomendamos a la Comisión:

1. 1. colaborar, basándose en datos ya recabados, con los Estados miembros para evaluar cómo contribuyen las ayudas de la PAC destinadas a la agricultura ecológica a la consecución de los objetivos de la PAC;
   2. recabar información pertinente y representativa sobre agricultura ecológica en la RDSA para evaluar el impacto de las ayudas de la PAC;
   3. estudiar la necesidad de recabar datos más pormenorizados sobre el sector ecológico (por ejemplo, operadores ecológicos o superficie en conversión) que sirvan de fundamento a las decisiones políticas.

Fecha prevista de aplicación: a), b) final de 2027, y c) final de 2028.